【旧文转载】 问政：从广佛地铁看人大对地铁监督的势在必行

广佛区
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笔者在《人大对地铁的监督势在必行》系列撰文中，对人大监督地铁的必要性、可行性、紧迫性、策略性、创新性，进行了系统分析。现仅以广佛地铁的现实案例，作进一步分析。

1 、沥窖拆迁案例

广佛地铁是广佛一体化的合作试点项目，是国内第一条城际地铁。自2002年试验段开工以来，风雨十年，因各种原因、进度相对缓慢，目前仅建成并开通了佛山魁奇路至广州西朗段。广州境内的西塱至沥窖段尚在建设。而沥窖站因拆迁问题无法解决、拖延工期已达数年之久。其关键原因是少数钉子户拒绝搬迁。其间、曾有枪击（气枪）施工人员以阻挠施工的情况发生。这是因‘小众’利益损害大众利益的典型案例。迄今、能否解决、尚未可知，全线开通也遥遥无期。
该案例至少反映出三个问题：一是拆迁补偿是否合理合法，由谁来做终极裁决？二是阻挠行为是否违法，由谁来做终极处置？三是拖延不决是何行为，由谁承担终极责任？由此引申的问题：一是有无适用法规？二是有无正确执法？三是有无依法问责？结论不言而喻。

该典型案例危害性极其重大而深远。一是严重破坏法制建设，使法规沦为‘文字游戏’，造成有‘制’而无‘治’的恶果。二是严重恶化社会风气，导致‘会哭的孩子有奶喝’、‘违规的孩子占便宜’的局面，造成经济学中‘劣币淘汰良币’的恶果。三是严重危害社会公平正义。以‘小众’的一己之私，损害大众的整体利益，长此以往、积少成多，必将造成社会不公现象的恶性循环。四是严重损害公共投资的效率，造成巨大的‘机会亏损’。广佛地铁延迟数年不能开通，所造成经济损失和机会成本岂是以‘亿元级别’可以计算？这种损失最终由谁来买单？五是严重影响了广佛一体化的合作大局。广佛地铁佛山段已经开通，佛山政府和市民企盼着早日实现全线开通。但现状会让佛山市民和上级政府对广州的执政能力和执政效率作何感想？会对两地的合作诚意作何感想？会对广佛一体化的合作前景作何感想？

香港的一位老太，曾对港珠澳大桥施工提出维权起诉，导致工程停工。但最终在法院的判决下获得解决，这就是法治的范例。对比之下，千言万语、万语千言，可以也只能汇成一句话：人大、你在哪里？！！

2 、通道补偿案例

广佛地铁借鉴香港及国内其它地铁的经验，在向佛山政府报备后，对佛山段沿线通道接入、试行运营管理补偿机制。即：凡沿线房地产商新建的地铁接入通道，应拿出少量可经营资源（广告和商铺）的约定期限经营权出让给地铁公司（例如几十至几百平米商铺的十年经营权），以此部分收益弥补因通道接入而增加的运营管理成本。

该补偿机制的理据是：1、地铁是政府代表全体纳税人进行的巨额公益性投资。在相邻权的概念下，沿线房地产商是该公益投资项目‘外部效益’的主要受惠者。简言之，建通道接入地铁就可提升房价而增加获利。而这种‘利益增值’在理论上本应由纳税人共享。所以、拿出因接入地铁而增加利益中的一小部分、补贴运营管理，在本质上就是补贴市民的交通出行。2、地铁作为公益项目、受严格的价格管制，长期巨额亏损。广佛地铁首段年亏损就达2亿元以上。通道接入必然增加管理成本，增加政府的补亏。无论数额大小、其本质是增加纳税人的负担。故、由开发商以其增收效益做适度补偿，是拓宽公益项目的普惠范围、优化普惠方式。在理论意义上、是以‘减负’方式让那些很少甚至无法乘坐地铁的纳税人，也在一定程度上被纳入普惠范畴。3、可以适度减轻政府的财政补贴压力，有助于加速城市公共交通建设，并逐步进入良性循环的轨道。正由于此、此种做法已成为国内地铁行业的共识。

但此等利国利民之举，却遭到沿线利益集团的投诉阻扰而难以推进、举步维艰。这是利益集团以一己之私损害社会公众整体利益的典型案例。

该案例也至少反映出三个问题：一是公共资源占用是否合理，由谁来做终极裁定？二是确保公共资源的合理占用，由谁来实施终极处置？三是公共资源的非合理占用，由谁来承担终极责任？由此同样引申的问题：一是有无适用的法规？二是有无正确执法？三是有无依法问责？结论不言而喻。

该典型案例危害性亦极其重大而深远。一是严重危害纳税人的利益。以利益集团的一己之私损害社会公众的整体利益，将严重损害社会公平正义。二是容易造成巨大的权力寻租漏洞。利益集团往往寻求公权力以强行达到目的，由此可能带来巨大的廉政风险。三是严重危害公共资源的合理占用。任由不合理占用公共资源成为少数利益集团攫取利益的手段，必将导致严重的社会问题。四是严重影响地铁的良性发展。阻碍地铁公共资源的合理占用，将损害地铁的自我造血能力，长期依赖政府补血，制约公共交通的发展。

香港某特首候选人违规修建地库，超出地面规划面积，涉嫌侵占公共资源，遭到起诉，该员已正式向公众公开道歉，等待审理判决。这就是法治的范例。对比之下，千言万语、万语千言，依然也只能汇成一句话：人大、你在哪里？！！

结论：广佛地铁的实例证明，人大对地铁的监督势在必行。人大选择广佛地铁作为专项监察的试点极其必要！

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地铁因公共资源的垄断经营和政府的政策支持，而拥有独特的无形资产。通过合法的企业经营将无形资产适度‘有形化’、将外部效益适度‘内部化’、是提升公共投资效益的关键举措。地铁沿线土地捆绑式开发的本质即是如此。通过捆绑开发、将地铁所引起的沿线物业升值收益、部分回归地铁、补贴运营亏损、减轻政府的财政补贴压力。但此种‘以地养铁’的方式必须有健全的法规和系统的监督作为保障，这是香港地铁成功的根本所在。无此、盲目照搬，就会邯郸学步、弊端丛生、后患无穷。试举两例：

1 、广佛地铁沿线某地产项目合作案例

该合作项目源于与某地产商合作搬迁某油站、并长期租借该地用于地铁施工。为弥补其经济损失，又为广佛地铁赢得办公场所，双方合作对该地铁车站上盖物业整合开发、提请调规并获批准。这本是一个多赢的方式：一是通过上盖物业与地铁车站的整合开发、提升了该站作为客流吸引源与客流发生源的容量，可有效提升客流、增加票务收入，减少运营亏损。二是可为地铁公司提供办公物业，减少政府的专项投资。三是通过增容弥补了开发商的经济损失，降低了地铁的补偿费用。开发商承诺，提供一层裙楼作为广佛地铁营运中心使用。

若事仅如此，将是一个‘无形资产有形化’的成功案例。但问题恰恰出在违规操作：涉及一千多平米的物业，数以千万计资产的合作，竟然仅仅只有一个无法验证的口头共识。没有任何书面协议、洽谈备忘、会议纪要、决议纪录。即，没有任何有效的文字依据，纯属暗箱操作。这种做法简直不可思议，实属奇葩。不仅如此，该司前任项目具体负责人调离，竟然对此没有任何正式的交接报告。公司主要负责人含糊其辞、公司上下无人说得清楚。以致、调规方案正式获批后，开发商反悔改口、导致纠纷、造成困境。

广佛地铁作为两地合资的国企，受托管理上百亿公共投资的跨区域合作项目，不是私人工厂更非乡镇企业。在此重大的经营活动中，竟然连基本的制度和程序都不遵守，对各级政府三令五申的‘三重一大’原则置若罔闻，这是一种什么行为？属于一种什么管理？又是一种什么监督？如此管控，巨额的公共投资可以放心？庞大的公共资产可以安全？巨大的公众利益可以保障？高铁的前车之陷可以避免？结论显而易见。依此套用香港经验、只会‘歪嘴和尚念错经’。

2 、南海金融城地产合作项目案例

该项目是广佛地铁与其控股股东广州地铁的合作。南海金融城地铁站上盖原规划为南海汽车站。广佛地铁借鉴香港地铁的开发模式，做了大量前期工作，并引荐广州地铁定向投标，对该站与上盖物业进行整合性开发，并命名为南海金融城。双方约定建成后由广佛地铁以成本价回购若干面积。目前该楼开盘在即。

若事仅如此、又是一个成功的捆绑式合作开发范例。但无独有偶：涉及数千平米的物业，数以亿计资产的合作，竟然依旧仅仅只是无法验证的口头共识。没有任何书面协议、洽谈备忘、会议纪要、决议纪录。即，没有任何有效的文字依据。和股东的合作应不存在暗箱操作，广佛地铁主要负责人又属广州股东派员，按理似无问题。但天有不测风云。由于经济形势的变化，房地产市场的疲软，国五条的限制等诸多因素，原预计2010年开盘售楼的计划无限期延后。巨额还本付息压力必然会吞噬预期利润。在楼价逐年上升的预期下，资产估值虽依然增加，但现金流压力如何应对？企业经营的临界压力并不在于资产的多寡、而在于现金流会否断裂，这是经济学的铁律。基此、口头协议的弊端凸显，在利益驱动下，双方‘产生’理解分歧在所难免，形成僵局已是必然。所以、广佛地铁能否拿回应得物业、何时可以拿回、究竟可拿回多少？已成无解之谜。

双方都属国企，或不存在国资流失，也不存在廉政问题。但问题的要害仍在于：这是一种什么行为？属于一种什么管理？又是一种什么监督？延伸的问题是：企业的管理制度应否执行？‘三重一大’的原则需否坚守？‘亲兄弟明算账’的古训应否遵循？企业法人的独立‘人格’应否恪守？股东的各自利益应否平衡？两地政府的独立监管权益应否兼顾？跨区域合作的大局应否考虑？在相当意义上，这已非单纯的利益纠纷，而涉及跨区域合作项目的共赢原则。

首先、上述两例反映出两地铁公司所存在的严重管理缺陷：一是管理失控。此类违规操作在地铁相对成熟的管理中依律属于‘零容忍’，但为何仍会发生、且长期无人追究？二是监督失灵。广佛地铁监事会、广州地铁监审部对此类严重违规有何作为、何以未迅速问责？三是文化失调。地铁提倡文化管理、倡导‘阳光文化’。但此类违规行为究竟属于‘阳光下的黑暗’、还是地铁的‘阳光文化’仅仅止步于‘文字游戏’？

问题尚不止如此。近期广佛地铁的主要负责人将调回广州地铁另任他职，但竟拒绝对上述两项目进行工作交接，这种做法更令人匪夷所思：这盆‘浑水’要留给谁、留到何时？‘把权力关进制度的笼子’的原则与其无关？中央新领导集体的重要指示精神可置若罔闻？

由此引发的疑虑是：在此管理状态下，地铁有否能力学习香港经验、实施大规模的沿线土地捆绑式开发？决策失误的风险、管理失控的风险、监督失灵的风险、法规缺失的风险、廉政事故的风险，效率低下的风险，究竟能否规避、又如何规避？权衡利弊的要害恰在于精准评估对风险的管控与承受能力。若不能从根本上改变上述管理状况，则套用香港模式必将南橘北枳、遗患无穷。近期地铁出现的廉政事故显然会印证并加深上述疑虑。联想到去年地铁出事故时，‘马后炮’主持人曾尖锐质问：“地铁是干什么的”？倘若捆绑开发再因此出现重大问题，届时‘干什么’的质问将会‘剑指’何方？。

其次、第二例反映出区域合作项目所面临的法制问题：两个地铁的利益分歧虽然事小，但其对区域合作的典型意义值得深究。一是当合作产生利益分歧时，靠何机制来解决？二是当利益分歧有可能影响合作大局时，靠何机制协调平衡？三是当利益分歧协调不果时、由谁来终极裁定？结论值得探究。

君子爱财取之有道，企业经营须有境界，区域合作应重诚信。企业追求自身利益最大化无可厚非，但应当有所为而有所不为。地铁毕竟代表政府，广佛地铁毕竟是广佛一体化的示范项目。切不可为企业的一己之私、影响区域合作的大局。在区域合作上要讲包容、讲互利、讲共赢。尤其是当‘大哥’的、要舍得适度让利，这是合作的智慧。‘大哥’‘一毛不拔’，‘小弟’为何追随？大陆与香港的CEPA、与台湾的ECFA之所以成功，其要害或恰在于此。

由此引申的问题是：区域合作的法治共建明显滞后。所以、必须加快法制共建，完善监督机制，强化协调机制，实现‘主人’到位。

由此、千言万语，又必然归结为一句话：人大、你在哪里？

评估： 对上述两例进行反思可找到症结所在：**一是决策机制。**倘若决策时具有必要的风险管控意识和措施，南海金融城项目现在就不会面临‘机会亏损’的压力，也就不会为了小利而不顾诚信。**二是管理机制。**倘若严格遵守规章制度，让权力运作留下清晰地痕迹、用白纸黑字的契约说话，就不会形成目前的僵局和困境。三是监督机制。倘若内部监督和外部监督都能及时介入、发现问题、问责纠偏，就不会拖延不决、直到今日。四是协调机制。区域合作的利益平衡不能仅仅依赖企业的觉悟，还需要政府的干预和协调，人大的监督和补台。

鉴此，机制的建立、执行、监督、问责，就成为关键。无此、奢谈‘以地养铁’、捆绑式开发；奢谈区域合作、区域一体化，都只能是纸上谈兵，弊大于利。

结论 ：广佛地铁的实例证明，人大对地铁的监督势在必行，选择广佛地铁作为人大专项监察的试点极为可行，且具有极其重大的现实意义和深远的示范意义！

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广佛地铁开通运营，标志着两地政治、经济、文化的进一步融合。借此所强化的战略性利益互补格局，使广佛一体化从市长的政治决策，有效转化为市场、市民的经济自觉与文化自觉。对此、广佛地铁本应发挥更积极的作用、生产和集聚更多的正能量，但因其违规操作、却形成了严重危害合作大局的负能量。试举两例：

1、运营咨询案例。

因是国内第一条城际地铁、缺乏经验，故广佛地铁委托其股东广州地铁实行代建，取得了良好的效果。基此、运营也拟参照。

由于地铁运营比建设远更复杂，国内没有先例可循。故广佛地铁耗资200万元、委托巴黎地铁的一家咨询公司，提供运营委托咨询。希望借助国外经验，厘清运营委托的主要原则，建立委托合同的基本框架，提出运营代管的关键技术条件，拟定考核管理的核心经济指标，辅助运营委托的商务谈判。期望藉此、成为国内首创的运营委托代管模式，成为跨区域合作项目的示范标版。

若能如此，则开创了国内的先河，奠定了良好的契约基础。但理想很美满、现实很骨感。问题恰恰出在违规。一是乙方违约：该公司并未按咨询合同的工期和质量要求完成任务；二是甲方‘放水’：广佛地铁在咨询报告根本未达要求的前提下，通过与指定的‘中间报告’评审专家潜性互动（专家连合同都未看），‘放水过关’。三是甲方‘渎职’。项目未经终审验收，就已支付了80%的款项。因此、该运营咨询报告最终成为一堆‘正确的废话’。一是没有明确运营委托的主要原则（政府、股东、广佛地铁、运营商的职责划分）；二是没有明确运营委托合同的主要条款（做什么事、给多少钱、如何奖罚）；三是没有明确委托合同的法律限界（产权归属、特许经营）。四是没有明确编制预算的主要原则（定额、开项）。完全是一笔糊涂账。

问题并不仅如此。依律、咨询报告应分初始报告、中间报告、最终报告三个阶段，并分别评审、依次付款（本合同分四期付款），尾款作为质保金，当咨询服务完成后支付（项目成果为签署运营委托合同）。早在初始报告评审后，广佛地铁的负责人之一就指出：项目涉及到运营委托能否‘落地’，鉴于咨询公司未依约完成任务，属于违规，应暂扣发部分进度款以示警告，并严格监控、督促项目进程及质量。但遭到总经理的反对，并采取行政手段，强行调整该负责人的分工，免去其对该项目的监控权。由此、项目一路绿灯，顺利闯关，成为中外合作的‘经典废品’。由此印证了一句非常经典的话：“甲方的水平决定乙方的水平”。甲方自己糊涂或是装糊涂，乙方自然乐得应付差事、‘骗钱’了事、拿钱走人。

广州地铁监审部曾就此项目的廉政方面做出监审结论：查无实据。是否有廉政问题暂且不论，但仅就咨询报告的质量而言，就可得出明确结论——渎职。

该例引出一个值得深思的重大原则：任何制度都不可能穷尽所有的问题，总会留有漏洞、或随着时间的推移形成新的漏洞。那么、如何防范‘恶意利用制度缺陷’、阻碍法‘制’成为法‘治’的行为？又由谁对此实施终极的监督问责？结论很简单：一是要形成权力的制衡机制，唯此、‘制’才能成‘治’。二是像广佛地铁这类意义重大的跨区域项目，应由也只能由人大实施终极的监督问责。

最高法院近期所做的司法解释、将国企管理者纳入渎职的司法范畴。由上例可知，由调整领导分工、解除内部监督始，到咨询合同顺利闯关、违规付款止，显然应是‘恶意利用制度缺陷’的渎职行为。

然而，问题真正的要害并不在于渎职认定，而在于该行为对两地合作重大而深远的负面影响。首先是公平机制。寻求第三方（尤其是国外公司）咨询的本意，是试图确立广佛地铁运营的公平合作机制。其次是标准契约。预期建立标准的合同框架，为地铁运营的良性运作建立长效机制。再次是管控模式。尝试确定以企业经营方式、管控区域合作项目的有效模式。又次是示范效应。可形成对广佛一体化其他合作项目的示范意义。但上述目标，由于渎职而终成泡影，后续委托工作陷入困境、步履艰辛。在咨询已成‘废品’的情况下，因佛山股东缺乏经验，广佛地铁不负责任，被迫交由广州地铁作为乙方自行完成后续工作。弊端由此凸显：一是依据公平‘定理’：‘若乙方切蛋糕、则须由甲方分蛋糕’。现在乙方既切蛋糕、又分蛋糕。仅靠乙方的自律而无制衡，就显失‘公平机制’。二是鉴于地铁的专业性，乙方自拟合同，缺少第三方监督与专家评估审核，最终的合同显非‘标准契约’。三是乙方自定规矩，作为强势一方又很难会考虑对方的重大关切，‘管控模式’显失区域合作的共管特点。四是在地铁行业、尚缺乏经济考核的定额与标准，乙方自编预算，无客观评价标准，无第三方专家审核，该模式显失‘示范意义’。

所以、后续谈判极其艰难，历时两年之久，临近开通、也只能在政府的干预下，先签署一个三年期的框架协议（无财务标的），在合同执行已超两年后快要到期、才再签署了补充协议（补充财务指标。从准备到终签历时已超四年。佛山相关部门私下均有‘哑巴吃黄连’之感。

国内外无数历史经验证明，合作契约显失公平（尤其是一强一弱的合作），必将形成合作的负能量、增加合作的离心力。广佛地铁的例证已是各方心照不宣的事实。在此意义上，广佛地铁在咨询项目上的渎职，在客观上已是对广佛一体化的反动，其对合作互信所造成的心理伤害影响深远，且有形成不可逆转的趋势。

结论：为维系广佛一体化的大局，从亡羊补牢的角度出发，人大对广佛地铁实施专项督察极有必要。

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上例已述，当运营咨询成为‘废品’，被迫由广州地铁自行接手，导致弊端凸显：追求‘公平机制’、‘标准契约’、‘共管模式’、‘示范效应’的目标已无可能。‘自利’是人性的弱点、也是人性的必然，对此无需苛责。故、运营合同成为‘不平等条约’已是必然。

2、运营委托合同案例

1、关键指标：

1）合同标的由三块构成：直接成本+服务报酬+奖惩金额。

2）其中：服务报酬为：管理费+乙方报酬。管理费为直接成本的3%；报酬为直接成本的12%。

3）人员按可研报告控制：63人/公里（广州地铁目前实际水平不超过48人/公里）。

2、合同特征

1）实报实销。所有的费用按实列支。

2）开口合同。涉及固定资产新增、材料采购、大中、架修、国产化技改及研究开发及委外维修业务，另专项预算、按实列支。

3）‘吃空饷’。人员空额为15人/公里。该人工成本实际为报酬。

3、合同分析

1）按2012年实际发生计：支出3.32亿元、收入1.15亿元、亏损2.17亿元，直接成本2.09亿元。

2）报酬约为0.25亿元；管理费约为0.0627亿元；‘吃空饷’约为0.249亿元。三项合计约0.563亿元（净利润）。换言之、乙方的实际报酬率高达26.9%，报酬已超亏损的四分之一。相当夸张。

数据表明：1）直接成本愈大、报酬越多；2）工资越涨、报酬越多；3）能耗越大、报酬越多；4）委外维修业务量愈大、报酬越多。

由此至少反映出三大问题：一是‘吃空饷’。空饷额太大，且包人员总数但不包薪酬总额、有成本失控之虞（1、人力成本占直接成本一半以上；2、乙方已有提薪要求。）。二是重复计酬。代建管理费为2%，代建商的管理性费用都在其内列支。但代运营管理费3%，并不包括管理性费用，此即报酬之一。吃空饷则是报酬之二，但因提高计酬基数、又再重复计酬。故：管理费+报酬是一次重复，吃空饷是二次重复，因其提高取费基数是三次重复。三是**合同开口。**外委维修等专项预算，若无第三方评估基本无法控制。若请第三方评估，另增管理成本。

综言之，本合同设计：一是使乙方有增加成本、而无控制成本的利益驱动。二是缺少利益共享、风险共担的机制。三是开口合同及取费方式与原定‘管理费用包干’的宗旨南辕北辙。而所有问题归根于因广佛地铁渎职而导致的咨询项目流产。此种合同、谈何控制？

控制的逻辑大致有三：一是目标控制。财务指标包干、其它放手。适用于有经验的乙方。二是过程控制。管理指标细化，甲方全面干预。适用于有经验的甲方。三是战略控制（折中方式）。财务指标包干基础上，另增对重要战略指标或‘里程碑’的控制。适用于复杂的非纯商业项目。鉴于地铁是公益项目，政府须有服务承诺、国家又有降耗要求。所以、广佛地铁的运营委托显然适用第三方式。对比可知，本合同既未能控住目标，更未能控住过程，基本属于失控。

在此、绝非怀疑广州地铁的管理水平和自律精神。但作为跨区域合作项目的管理，必须有规范的制度和公平的机制，而不应也不能仅仅依赖于乙方的自律。自利乃人之天性，无人可出其右、企业亦是如此。问题的要害并不在于广州地铁‘自利’与否、‘自利’的幅度，而在于广佛地铁的‘缺位’，缺位就是渎职。合同甲方无能力把关或不想把关，签署‘不平等条约’就成必然。

另一方面、客观而论，广佛地铁源于广佛一体化，是省及两市政府的政治决策，其运营委托并非单纯的市场行为。收取管理费是合理且无可非议的，但另行索取报酬却不尽合理。如果广州地铁靠自己的能力、以市场行为冲出广州、走向全国，与其它城市签下这种运营委托合同，则证明其战略能力与经营能力的非凡与高超。但作为股东、在广佛地铁项目中收取如此高额的报酬，于情不符、于理不合。首先，作为广佛一体化的示范项目，在初始运营的亏损期间，合作双方应同舟共济、共度时艰，而不应以赚取对方高额报酬为首要目的。其次、广州地铁是广佛地铁的控股公司、并派出主要管理人员、有决策优势，收取高额报酬即是以不合理的内部支付转移方式损害小股东的利益。再次、成立合作公司本是要借助广州地铁的经验和优势，由代建而到代运营顺理成章，犹如‘冷水煮青蛙’。佛山因缺乏经验而无法预见，待青蛙感知水热、已无力逃脱。此时收取高报酬就有‘打死狗问价’之嫌。‘若要公道、打个颠倒’。可以断言，假如互换角色，广州地铁就绝不会接受此等合同。

历史经验证明，两个经济体的合作或对接，通常可能会有两种截然不同的效应：一是共荣效应、双方共赢。二是替代效应、弱者被替代。所以强弱合作必须以包容兼顾为前提、以平等互利为基础、以公平公正为核心。否则、在‘替代恐惧’的离心力作用下，合作难有成功。回顾当年的中苏关系，中国对苏联建设长波电台和联合舰队的防范‘被控’心理，是双方愈走愈远的重要原因之一。以史为鉴，因广佛地铁的渎职、导致运营委托出现‘利益一边倒’。焉能不让佛山方面产生类似的‘被控’心理、‘替代恐惧’，由此而植下无法明言、但又难以逾越的心理藩篱？佛山市民又会对政府巨额补贴下、接近27%的高报酬有何感受？此种‘哑巴吃黄连’的痛苦经验、焉能不让佛山对后续合作‘退避三舍’，从而使广佛两地在地铁领域中的全方位合作成为‘一锤子买卖’？广佛地铁公司由此名存实亡、成为‘维持会’已属必然。

分析可知，问题的要害在于：一是渎职。广佛地铁缺乏大局观，不懂得、也未尽到为股东共同利益最大化把关的责任。二是傀儡。广佛地铁未摆正位置，缺少企业法人的独立人格、甘当傀儡、成为‘聋子的耳朵’。三是无担当。作为受托管理区域合作项目的业主，缺乏基本的担当，导致运营委托‘主角缺位’，造成‘不平等条约’。喻以一例：若儿子不顾自己小家庭和岳父母家的利益，只想着把资产往父母家搬，这个婚姻可以和睦？可以持久？

此情此景下，负能量即生，合作如何深化？若任由双方心理距离的扩大、延伸和向上传导、则广佛一体化的合作前景堪忧！究其原因、可归结为一点、所用非人。正如曾国藩所言：‘营官不得人、一营皆成废物’。广佛地铁即是如此。

但问题的真正要害是：广佛地铁属股份合作、无政府主管部门。权属不清、责权不明。既然两地政府都管，也必然成为都不管。尤其是对广佛公司关键性人事任命不会监管。由此、谁对最终结果负责？谁来实施监督问责？这才症结所在。因此、只有人大‘主人’到位，才是解决问题的根本。

所以、千言万语、必然也必须归结为一句话：人大你在哪里？

结论 ：为维系广佛一体化的大局，从亡羊补牢的角度出发，人大对广佛地铁实施专项督察极有必要

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笔者在前四节中，以广佛地铁的实际案例论证了人大对地铁监督的势在必行。提出问题是为了解决问题。鉴此：敢问路在何方？

一、广佛地铁的模式分析

广佛地铁公司目前现状：一是管理混乱。前述诸多案例业已证明。二是诸病缠身。所有‘国企病’的典型症状都可找到。三是‘混吃等死’。主要负责人连‘做一天和尚敲一天钟’的觉悟都没有。这样的公司若不彻底整治、已无存在的理由。

广佛地铁未来的走向或可有上中下三策：

1）下策。撤销广佛公司。佛山自行成立运营公司。属地资产（车站等）各自负责，公共资产协议管理（车辆段、供电、通号等）。车辆各分一半，两地各自运营，间隔双向行车。优：一是可形成良性竞争，提升服务水平、降低运营成本。二是佛山可快速积累运营经验，为全网运行做好准备。劣：一是不符合广佛一体化趋势。二是实际中有较多技术性问题难以解决（例如统一调度、公共资源的切割、维修及未来的更新改造、安全责任划分等等）。

2）中策。做空广佛公司，由佛山铁投直接将广佛地铁佛山段委托广州地铁。优：一是简单。撇开广佛公司这个无效率的中间环节，提高运作效率。二是节约。大幅缩减编制，只留两三人看守，每年可节约成本上千万元。三是易控。将广佛地铁单独核算，佛山段成本参照广州段，无须再讨价还价，也便于分析、评估、控制。劣：一是不符合广佛一体化的趋势。二是不一定能解决本质的问题，例如不同意单独核算、不同意缩减报酬。

3）上策。**做实广佛公司。**真正成为有‘独立人格’的企业法人。一是明确资产归属。二是完善治理结构（包括引入外部独立董事）。三是建立协调机制（类似欧洲的区域合作管理委员会）。四是实现独立运营。优：一是参照国际成功的区域合作典范——新泽西模式，真正以企业经营方式管理区域合作项目。二是彻底解决目前所存在的各类弊端，形成公平合作机制。三是由目前的一股东监控另一股东，转变为双方共同监控广佛地铁。化分力为合力，真正实现高效的运营管理。劣：关键制约是，广州地铁能否改变既有思维，为合作大局适当割舍，将广佛线现有运营人员整编制移交广佛地铁公司。

历史和现实经验证明，目前最成功的新泽西模式，其要害有三：一是以企业经营方式管理政府的合作，建立了公平的决策机制（合作双方政府授权，以董事会决策替代政府决策）。二是以经济手段管控政府的立场分歧（量化补偿。如：地铁规定11点收车，佛山要单方延长时间、就经济补偿，反之亦然），建立了公平的利益分配制。三是建立了跨区域的协调机制，确保合作的平等互惠。

比较可知，唯有做实广佛地铁公司，才可以从根本上解决目前存在的诸多弊端，形成互利互惠的合作局面、走向良性发展的道路。

二、人大介入的策略方式

区域合作成功的三大要素是：跨区域的规划机制、协调机制、合作项目。广佛地铁目前面临的困境就是缺乏有效的跨区域协调机制，这也是广佛地铁未来前途乃至区域合作成功与否的关键所在。在物理学意义上，世间最稳定的结构是三角形，广佛地铁只是‘两条腿板凳’、焉能企稳？。两地的利益分歧在所难免，靠什么来协调？必建立第三条腿。作为‘主人’代表的人大，责无旁贷。

合理的策略是：由省人大牵头、广佛两地人大共同组成专业小组，从具有典型意义的领域和事件切入，对广佛地铁进行专项督察。一是厘清存在的关键性问题；二是找到解决的思路和途径；三是对改革的方向和模式进行评估，四是筹备制定地铁专项法规；五是筹备建立由人大牵头的区域协调机制。六是做出促进区域一体化合作的立法决策。

从广佛地铁入手，就可真正号准区域合作的脉搏，对症下药，取得标本兼治的效果。

三、预期达到的目标效果

人大对广佛地铁的专项督察可以取得一举数得的效果：

1、确保区域合作示范项目的成功。一是可将广佛地铁从目前的困境中解救出来，改变名存实亡的现状，确保该示范项目的成功。二是可通过做实广佛地铁，实现独立运营，有效化解两地政府的利益冲突。形成广佛的‘新泽西模式’。三是引入竞争机制，形成‘鲶鱼效应’，打破广州地铁独家运营的现状。借助良性竞争、整体提高广佛一体化交通网络的服务水平、运营效率和运营效益。

2、建立区域合作的有效协调机制。一是通过人大的介入，彻底改善‘两条腿板凳’的弊端，形成稳定的三角形结构。二是通过人大的参与，有效的协调处理广佛地铁目前存在的利益冲突。三是通过人大的关注，在地铁相关决策中、更好的反映两地市民的主流意愿。

3、为国内区域合作创造法规典范。一是可有针对性的建立地铁专项法规，填补国内的空白。二是可有针对性的实施跨区域合作的法规共建，开人大合作的先河。三是有针对性的实施专项督察，做到宏观掌控和微观补台‘两手都硬’，创人大工作的新局面。

评估 ：广佛地铁出现的问题看似偶然和单纯，看似范围很小、影响不大，但实际上却反映了区域合作中的典型问题，对区域一体化的影响极其重大而深远。人大实施广佛地铁的专项督察，将以‘三角形’为核心，从理论和实践两方面实现区域一体化的创新和突破。

1、运行机制的三角形。做实广佛公司，就可逐步形成广佛一体化交通网络的‘三足鼎立’。未来可通过‘网运分离’方式在资产权属不变的前提下，以授权运营方式，形成广州地铁、佛山地铁、广佛地铁三家公司的良性竞争，提高运营效率和效益，强化政府的管控能力，提升风险防范能力。有效解决公益项目效益低下的世界性难题。这正是移动通信的改革轨迹（移动先分拆出联通、再增加网通），也是改革三十年的成功经验（中石化、中海油、中石油；国电、华南、华能；都是例证）。

2、决策机制的三角形。做实广佛地铁，就可尝试建立广佛合作的‘新泽西’模式。建立现代企业制度，完善治理结构，实现所有权与经营权的有效分离。通过引入外部独立董事（例如由省府指派），形成甲乙之外的丙方意见。实现政府授权下的科学的董事会决策方式。通过引入丙方，改二元结构为三元结构，突破两地政府因立场分歧所可能形成的决策僵持。

3、协调机制的三角形。通过人大的参与，形成独立于政府和企业的第三方协调。一是可通过省人大牵头，解决区域法规共建的权限问题。二是通过两地人大的共同参与，使两地的主流民意成为协调利益分歧的重要依据。三是通过人大的专项监督和补台，使政府的管制效率和企业的运作效率达到两地市民和专家认同的水平。

结论： 人大对广佛地铁的专项督察不仅势在必行，而且势在快行。

撰后语： 坊间对广佛地铁有个总结：十六大期间，由时任省委书记亲自宣布广佛地铁试验段开工令。十七大期间，在时任省委书记亲自关注下、省长黄华华宣布广佛地铁全线开工令。十八大期间、时任省委书记汪洋亲临现场视察。在其重点关注下，广佛地铁首段顺利开通运营。十九大前、将会在现任省委书记胡*华的重点关注下，实现广佛地铁全线开通运营。总结虽略有玩笑的意味，但却准确反映了广佛地铁的重要意义，准确反映出各位国家领导者的重视程度。在此意义上，套用佛山市一位领导的话：‘广佛地铁输不起、不能输、也不会输’。但客观现状表明，广佛地铁已到了历史的十字路口、发展的转型关头，如逆水行舟、不进则退，输赢尚难预料。唯一的出路就是实施改革；唯一的举措就是“依靠制度来增强发展后劲”；最佳的切入点就是尽快实施人大的专项督察。机不可失、时不我待。不妨设想，假如有一天，上述卸任或在任的国家领导，重返他们曾重点关注过的广佛地铁视察，拷问他们亲自决策的区域合作进展，那时将何言以对？相信两市的决策者们会有睿智的研判与决断。

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气枪……太恐怖了。
我一直以为上限就是散步示威和拉横幅了……

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补充对作者的采访。
原文链接手机端可能会有问题，请用电脑端看。

南都记者调查核实，这名网友周先生(化名)来自广佛公司，系公司高层。他本人表示，所发网帖内容句句属实，同时要求“如要报道，希望名字不要出现在报纸上，虽然内部人都知道帖子是我发的”。

众所周知，广佛地铁首通段(魁奇路-西朗段)2010年11月31日正式开通，至今已运行两年半。根据官方通报，截至去年底，广佛地铁首通段累计客流量已超8600多万人次，而去年日均客流量也上升到12.01万人次。
“根据规定，一条地铁线路要全线开通且运行一段时间后才能通过国家验收。”周先生说，广佛地铁分首通段和广州段(西朗-沥滘)，首通段之所以未能通过验收，就卡在迟迟未建成的广州段。

据公开资料，作为广佛地铁的业主，广佛公司为合资公司，由广州地铁公司和佛山铁投公司分别代表两地政府出资，两者股比为51：49。不过，周先生说，尴尬的是，虽然广佛公司是广佛地铁名义上的业主，但广佛公司只有5000万的注册资金，如今广佛两地此前拨付的试运行预算已经花完，广佛地铁无力直接支付地铁运营管理费用，只能通过两地政府协商筹措。他透露，时至今日，两地政府就此问题仍未达成一致。

广佛地铁首通段每年的运营管理费用需要多少呢？官方从未正式披露。

不过，2011年8月，佛山市政府顾问、中国城市规划设计研究院城市交通研究所副所长殷广涛向媒体爆料称，“广佛地铁运营成本约3.2亿元每年，目前票款等收入约1.1亿元，亏损较严重。”

而周先生透露，去年广佛地铁运营管理按实际发生计：共支出3.32亿元，收入1.15亿元，亏损2.17亿元。在2011年的佛山市两会上，佛山轨道交通公司一负责人透露，预计2011年广佛地铁要亏损2亿元，按佛山49%的投资比例计算，意味着佛山一年对广佛线首通段补贴大概1亿元，剩余的由广州补贴。不过，周先生透露说，由于广州段尚未通车，而正在运营的首通段全长20 .67公里，佛山市境内14.777公里，占71%，广州境内为5.893公里，仅占29%。因此，广州方面要求佛山按境内里程比例而非总投资比例补贴广佛地铁的运营管理，即佛山承担亏损的71%。

广州市长曾向佛山市长“追数”

广佛地铁的试运行预算是否真的花完了？巨额的运营亏损如何填补？广州地铁、佛山铁投均未给予正面回应，表示广佛地铁的具体运营账本仍未审计，不便透露，而具体的补亏比例需两地政府协商确定，无法回答。

“(试运行预算是否花完)其实跟运营亏损是同一个概念。”广佛公司新闻发言人刘茹表示，广佛地铁的运营补亏方案正在做，仍未提交两地政府及公司董事会讨论。她同时表示，广佛公司仍未向广州地铁交付去年的运营管理费用，而这正是运营补亏方案要解决的。

“可以说，是广州市人民用广州市的血汗钱在养育着广佛地铁。”广州地铁一负责人说，由于补亏方案一直未确定，自接受委托运营管理广佛地铁以来，广佛公司一直未向其支付运营管理费用。而在去年底的第五次广佛同城化市长联席会议上，广州市长陈建华也曾向佛山市长刘悦伦“追数”，称佛山仍未支付该承担的广佛地铁运营管理费用。

那么，运营的亏损会否影响广佛地铁的运行呢？“不会受到影响。地铁一开通就不会有停下来的可能性。广州地铁会继续运营，对广佛市民提供安全、优质的服务，不受两地政府沟通影响。”广州地铁党群工作部相关负责人如是说。刘茹亦表示，本月底或下月初会对广佛地铁运营管理进行审计，同时会加快制定补亏方案，尽早提交两地政府协商。

作为一条开通运营了两年半的地铁线路，一年亏损2亿多，是否正常，与广州地铁线网其它线路运营相比如何？广州地铁称，每条线路都有其特殊性，无法比较。而佛山铁投一负责人则表示，每条地铁在规划时，都有着其在整个地铁线网的特定作用，由于广州段迟迟未能开通，广佛地铁首通段在整个广州地铁线网中的作用发挥有限，对客流有一定影响。同时新线路在开通运营之时，各方面的成本都比较高。不过，周先生说，广佛地铁亏损严重在一定程度上或与当前广佛地铁的运营管理机制有关。他说，根据委托合同，广州地铁管理广佛地铁的报酬由三部分组成：管理费用+直接报酬+奖惩金，其中管理费为运营直接成本的3%，报酬为运营直接成本的12%，奖惩金则由广佛公司对广州地铁进行考核之后进行专项奖惩，奖罚上限为乙方报酬总额的3%。

“这个合同非常不合理。”周先生质疑说，根据合同，广州地铁在收取管理费用的同时，还收取直接报酬，涉嫌重复计酬。他说，去年广州地铁收取的运营管理总报酬合计约0 .563亿元，占运营亏损的25.9%。

“广州地铁是广佛地铁的控股公司、并派出主要管理人员、有决策优势，收取高额报酬即是以不合理的内部支付转移方式损害小股东的利益。”周先生说，作为广佛地铁的股东之一，在亏损两亿多的情况下，广州地铁通过运营管理却能赚取超过亏损额1/4的利润，于情不符、于理不合。

“如果佛山一方不同意，决议通不过”

“广佛公司的任何决策都是通过董事会决策，根本不存在广州是大股东要挟佛山签订不平等合同的问题。”广州地铁党群工作部相关负责人对周先生的说法并不认可。他说，广佛公司设有董事会、监事会以及经营班子，其中负责决策的董事会共有5人，来自广州地铁、佛山铁投各两人，职工董事一人，其中董事长由广州地铁总经理丁建隆兼任。

广州地铁公司党群工作总部外宣负责人叶子川也表示，由于广佛公司很特殊，两个股东分别代表的是广佛两地政府。因此，一般在重大问题的决策上，两地政府都会事先协调好一个比较一致的方案后，再提交董事会研究、表决。同时，他表示，广佛地铁委托广州地铁运营管理，先是由广佛两地市政府协商形成基本的方案，再由广佛公司和广州地铁谈判，“谈妥了所有的条件，在决策盖章拍板之前肯定要报两地政府及有关部门审查，不存在广州地铁要挟佛山的情况。”

这一点得到了佛山铁投常务副总经理、新闻发言人吴鸿军的证实。吴鸿军说，“根据广佛公司公司章程，董事会决策之前，佛山铁投都会将相关的协议报佛山政府相关部门流转会签，然后带着各部门的意见去。任何决策，如果佛山一方不同意，决议通不过。”

TOD开发，南海金融城项目存利益纠葛？

广州地铁：建成后将按成本价出售一定的物业给广佛公司

其实，早在广佛地铁首通段开通之初，广佛公司副董事长、佛山铁投董事长赵新文(注：赵新文近期已调离佛山铁投)就曾明确表示，广佛地铁的票务收入远远不足以弥补运营成本，估计开通后5至7年都会亏损，需要政府补贴。放眼世界，也只有日本东京和香港地铁是唯一能盈利的两个地铁公司，而他们之所以能实现盈利，主要做法是把地铁站及其周边的物业发展结合，即所谓的T O D模式。

在广佛地铁建设之初，广佛公司也曾提出在地铁沿线尝试T O D开发。然而，广佛公司负责人在接受南都记者采访时表示，由于种种原因，广佛地铁实际并未参与地铁沿线的T O D开发。

不过，周先生爆料说，其实广佛公司与广州地铁合作开发了广佛地铁金融高新区站的一个商住项目，即南海金融城。他说，南海金融城项目地块，原规划为新南海汽车站。广佛公司借鉴香港地铁的开发模式，做了大量前期工作，说服南海接受开发方案，并引荐广州地铁定向投标，对该站及上盖物业进行综合性开发。当时，广佛公司与广州地铁约定项目建成后，由广佛公司以成本价回购若干面积，涉及数千平米的物业，数以亿计的资产。不料，广佛公司主要负责人与广州地铁总公司的洽谈仅是口头共识，并没有任何书面协议。如今，南海金融城开盘在即，当时负责洽谈的广佛公司主要负责人已经调离，且在调离前没有对此事进行交接，双方在利益驱动下产生分歧，形成僵局。

“广佛地铁能否拿回应得物业？何时可以拿回？究竟可拿回多少？已成无解之谜。”周先生连发三问。

金融城项目广佛公司没参与？

“南海金融城很明确跟广佛地铁没有关系，从头到尾广佛公司都没有介入。”上周四，接受南都记者采访时，广州地铁党群工作部相关负责人斩钉截铁地说。他表示，南海金融城项目是广州地铁自主开发的项目，与广佛地铁、广佛公司没有任何关系。

“没有听说过，真的不清楚这个事情。作为股东单位，佛山铁投也没有接到广佛公司管理层提交的相关报告。”佛山铁投常务副总经理、新闻发言人吴鸿军如是说。

而刘茹亦表示，据她所了解，南海金融城项目是广州地铁独立开发项目，广佛公司没有投资。

公开资料显示，南海金融城项目，总投资约18亿元，为广州地铁独资投入，由其在南海区注册成立的全资子公司负责项目开发实施。根据南海区环保部门官网的环评报告，南海金融城项目用地面积4.5万平方米，总建筑面积约32.8万平方米；项目建筑包括：地下室2层、地面商业裙楼，以及地上高层塔楼；裙楼一层东侧，设有公交中转站场一个。

项目源于广佛公司方案

从各方说法以及公开资料来看，南海金融城项目到底与广佛公司有无关系，显得扑朔迷离。事实到底如何呢？

上周五，周先生向南都记者提供了两份广佛公司内部邮件。在其中一封回复公司质询的邮件中，原广佛公司经营发展部经理朱炫称，南海金融城开发源头得益于广佛公司委托所做的综合交通衔接方案。这一方案由广州市城市规划勘测设计研究院承接，在方案征求意见过程中，广佛公司与南海规划局多次沟通，最终规划部门采纳了“地铁上盖同步开发将带来巨大效益”的观点。随后，在南海规划部门的协助下，广佛地铁公司就这一方案向南海区政府决策层作了汇报。

“南海规划部门还曾组织过一次汇报会。”邮件中，朱炫说，当时，广佛地铁、广州市规划院、广州地铁三家单位的相关负责人都在。会上，三家单位就交通衔接方案和地铁上盖综合开发的定位，向南海区领导进行了汇报。同步开发的调子，就在该次会议上确定。

此后，在广佛公司的牵线下，广州地铁主要负责人与南海区领导就南海汽车站开发进行了深入的商谈，双方就合作条件达成了共识，具体交由南海规划局、国土局，与广佛公司及广州地铁协商土地挂牌的门槛设置条件。在此过程中，广州地铁方面与广佛地铁公司讨论了《挂牌竞买须知》。

邮件内容是否属实呢？记者尝试通过周先生提供的电话联系朱炫。不过，由于朱炫早已离职，电话失效。而记者根据邮件所显示的邮箱地址向其发送的核实邮件暂时也未有回复。不过，广州市城市规划勘测设计研究院设计一所副所长何冬华昨日接受南都记者采访时印证了第一封邮件的说法。他说，当时受广佛公司委托，由他负责做了一个广佛地铁金融高新区站及周边的综合开发的一个概念性方案，“基本上现在(南海金融城)开发就是按照当时的理念，包括做综合开发，上面做物业，下面做交通换乘。”

同时，何冬华也证实正是由于他协同广佛公司，让南海接受了这一方案，同意对广佛地铁金融高新区站进行综合性开发。

关于第二封邮件所提及的情况，南都记者在南海区国土部门网站上查询发现，2008年9月8日，位于桂城A 30街区编号为佛南(挂)2008-055的地块挂牌出让。这也是广佛地铁开工后，沿线首次拍出的大型商住地块。这一地块正是南海金融城所在地。该地块的《挂牌须知》对于竞买人资格设定了三个较高的门槛，最终，这一地块在挂牌时间截止之时，只有最后竞得地块的广州地铁参与竞价，地块以3.2亿元底价成交，楼面地价不到1200元/平方米。此外，《挂牌须知》的“出让地块的基本情况及交易条件”明确，“广佛线车站及区间构筑物外轮廓范围内的地下空间由竞得人统一规划，统一开发，在建成后需以成本价销售给广佛地铁公司。该销售给广佛地铁公司的物业面积为8310平方米，具体按政府最终批准的规划方案确定”。

将按成本价出售物业给广佛公司

为何该地块《挂牌须知》对竞买人资格设置了较高门槛，且要求部分物业需以成本价销售给广佛公司，这是否意味着该项目开发正如周先生所说的“源于广佛公司的建议与牵线”呢？南都记者分别采访了广州地铁及南海国土部门、规划部门。

上周四，广州地铁方面表示，该项目开发的具体情况涉及商业秘密，不便透露。而南海国土部门、规划部门，截至发稿前，仍未给出回复。

昨日，广州地铁及广佛公司同时再次对此事进行回复，两份回复内容一模一样。回复称，南海地铁金融城项目，由广州地铁公司独立开发，属于广佛线金融高新区站上盖物业，按照地铁建设要求，该项目特别是其地下空间须与金融城高新区站及区间同步设计和建设，该项目用地在国有建设用地使用权出让条件中已明确“广佛线车站及区间构筑物范围内的地下空间由受让人统一规划、统一开发，在建成后需以一定的物业按成本价销售给广佛公司。具体按政府最终批准的规划方案确定”。广州地铁公司竞得本项目并完成开发后，将按照上述出让条件要求出售给广佛地铁公司一定的物业。

两地回应

佛山交通运输局：

将会调查此事

两周后给答复

上周二，南都记者就周先生所反映的各种情况采访主管佛山地铁建设运营的佛山市交通运输局。该部门表示，具体情况如何，需要调查、处理，两周后会给出答复。

广州发改委：

只管规划立项

不管运营

由于广州地铁并未有直接的主管部门。上周五，南都记者也就此事采访了广州市发改委。不过，该部门表示，发改委对于地铁的管理职能只涉及规划立项，不管运营。

(南方都市报)

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地铁站工地遭气枪枪击致工人受伤 或因施工扰民

早在12年就发生枪击案。